【原创】以嵌套制为大部门制建言
常占利
关键词：大部门制；嵌套国家机器；嵌套政府体制；嵌套行政运行机制
1.0导言
党的十七大报告指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”探索大部门制，是蓬勃发展的中国凝聚了几代领导人的智慧而蓄势待发的英明决策；实行大部门制，是建立具有可靠性功能的政府体制，以及建立具有高效率的行政运行机制的重大举措；创造大部门制，是中国人民在复兴中华、构建和谐社会，推动人类文明发展过程中顺理成章的历史贡献。本文以嵌套制为思路，尝试把中国成功的国家机器模式定义为嵌套国家机器模式，并将嵌套国家机器模式推广应用到政府，建言建立嵌套政府模式。
2.0建言
我的建言如下：
1）所谓大部门制，它应当涵盖体制和机制，即：政府体制，行政机制。
2）政府体制理应是具有可靠性功能的政府体制，也就是符合COC系统功能定律，由结构、秩序和牵制三个功能维度嵌套的、系统功能大于1的嵌套政府体制。
3）行政运行机制理应是具有高效率的机制，也就是符合ICM系统运行定律，由主管、主办和主监三个行政层级以“彼此互动、相对封闭和协同匹配”的结构嵌套运行的、行政效率不小于1的嵌套运行机制。
3.0 中国的嵌套国家机器模式正成为世界的亮点
从功能的观点看，当一个实体，接受从外部输入的物质、能量和信息，根据某些规定而完成一个运转过程，以产生新的物质、能量和信息，再输出到外部去，这样的一个实体可称为系统。譬如一个国家机器，一个政府，一个社会组织或一个具体的运行机制等，都可称为系统。
管理实践和理论研究表明：系统是由n（n≥3）个不相同的要素嵌套的整体。要素之间、要素与整体之间、整体与环境之间，都存在着一定的有机联系，从而在系统的内部和外部形成一定的结构、秩序和牵制。结构是要素划分及其机能分配，秩序是运行程序和规则，牵制是强制系统按其程序和规则运行的约束手段。系统的功能是由它的整体体现的, 系统的整体功能要比构成它的全部要素的功能之和大（即系统功能大于1）。
特别地，系统功能大于1，这一点是验证可靠性系统的标准。可靠性功能是系统存在的依据，没有可靠性功能，系统也就失去了存在的意义。
可靠性系统功能是由三个功能维度嵌套决定的，这三个功能维度是：结构（Configuration）、秩序（Order）和牵制（Check）。具有结构、秩序和牵制三个功能维度的系统简称作COC功能系统，而结构、秩序、牵制这六个字则称为COC系统功能定律。
例如，中国的国家机器是一个典型的COC功能系统，十分明显，它的可靠功能是由政府（结构）功能、议会（秩序）功能和法院（牵制）功能三者嵌套决定的。政府是一个子系统复杂、机能完备的结构体；议会是秩序的制定者；法院的职责是牵制，即强制社会的全体成员依照法律规定的程序和规则行事。特别地，政府、议会、和法院它们也是单独的系统，且每个单独系统的功能也是由结构、秩序和牵制三者嵌套决定的。
以COC功能系统理论看问题，国家机器的本质是功能的可靠性。国家机器的功能可靠性源自于代表中国先进生产力的发展要求、代表中国先进文化的前进方向、代表中国最广大人民的根本利益的核心力量所驱动的国家机器的政府、议会和法院三个功能维度的“彼此互动、相对封闭和协同匹配”的运行，而不是源自所谓的“多党制”和“三权鼎立”。不论是在中国还是在西方发达国家，国家机器的可靠性是维护人民根本利益的最基本的保障，把国家机器的可靠性摆在第一位是永恒的真理。中国改革开放取得的业绩和持续发展的前景已经清晰地向世人表明，在身负“三个代表”使命的中国共产党的领导下，一个既追求和谐又追求可靠性的中国国家机器的模式（即嵌套国家机器模式）正成为世界政治舞台的亮点。
把中国的嵌套国家机器模式推广到政府的建设非常有意义。为此，在国家探索进行大部门制改革的时候，本文建言建设嵌套政府体制和嵌套行政运行机制。
4.0以COC系统功能定律建立具有可靠性功能的嵌套政府体制
以COC系统功能定律建立具有可靠性功能的嵌套政府体制，需要至少从两个层面着手做起：
第一个层面，政府作为系统，部委作为子系统，探索政府系统的结构、秩序和牵制三个维度，即：进行子系统（部委）划分及其机能的分配，进行（政府）运行程序和规则的筹划，进行强制（政府）系统按其程序和规则运行的约束手段的设置。
第二个层面，部委（大部门）作为系统，司局作为子系统，探索每一个部委系统的结构、秩序和牵制三个维度，即：进行子系统（司局）划分及其机能的分配，进行（部委）运行程序和规则的筹划，进行强制（部委）系统按其程序和规则运行的约束手段的设置。
在规划上述两个层面的时候，还要同时考虑与社会、行会、企业、公民等层面的互动性、相容性与和谐性。
政府（或者部委）的三个功能维度是主管（决策和授权者）、主办（执行和实施者）和主监（监测、校准和调控者）。
以COC系统功能理论看来：主管属于秩序维度，它掌控和维护着行政系统的全部程序和规则的尊严，并依照相关法律赋予的权利进行决策和授权，依照部门规章、运行程序和规则对子部门进行指挥和控制；主办属于结构维度，它通过行政控制措施和方法的功能结构与行政服务对象中的每一个具体项目的结构相匹配，对职责内事务进行全过程管控；主监属于牵制维度，它通过在部门工作流程中的关键管理点（或利害关系点）上设置牵制环节或手段，以监测、校准和调控行政系统运行的过程，约束行政系统按照法定程序和规则运行。
特别地，主管、主办和主监三个功能维度不是肤浅的、简单意义的“三权分开”，而是着重于行政系统上下级及各职能部门的全方向的透明与沟通、层级互动与协同配合、相互牵制与共同诊断，通过合力操控，来实现行政系统的可靠性功能。
5.0以ICM系统运行定律建立行政效率不小于1的嵌套行政运行机制
5．1行政体制、行政运行机制和行政模式
5．1．1行政体制
行政体制是行政系统为了适应行政机制的选择，在行政系统内部配置的诸如组织、编制、制度、人才、技术和资金之类的静态管理资源。
5．1．2行政运行机制
行政运行机制（它属于内生的机制），是行政系统为了适应各种具体行政控制项目的选择，为了适应具体项目的内在规律及其与外部因素的有机联系所建构的专门的行政控制运行系统。行政运行机制是行政系统的管理资源、技术资源和具体项目资源的“三源”共同结构体，它体现了行政控制运行系统的结构与具体的项目结构的匹配。
5．1．3行政模式
行政模式是指可以明鉴的具体的行政系统的形式特征。行政模式仅强调行政系统的外部形式特征而不涉及内部运行机制。一般情况下，学习他国的模式只能学到表面形式而学不到实质内容，所以，学习他国的模式充其量只能算是行政形式的模仿或借鉴，这种模仿或借鉴既没有创意，也没有实质作用。
以汽车运输经营做一个简单的比喻：行政体制好比是静止的经营资源，其中包括汽车、工具、司机等要素；行政运行机制好比是运营，其中包括司机、汽车、货物、起点、终点、车行路线、道路状况、运费、养路费、利润等要素；模式没有要素，只是可以让人明鉴的外部特征的描述，譬如描述为“汽车运输”、“公路运输”等。
5．2唯有行政运行机制才是效率的载体
在行政体制中有三种效率，即：个体效率、群体效率和组织效率。
个体效率、群体效率和组织效率三者同属于“彼此互动、相对封闭和协同匹配”的一个运行方式，这是一个有序且可靠的系统运行方式，它不断地酿造管理资源，是效率的源泉。
个体效率是系统效率的结构维度，群体效率是系统效率的秩序维度，组织效率是系统效率的牵制维度。系统运行效率是由三个效率嵌套决定的，也就是说，只有实施个体效率、群体效率和组织效率三个效率的嵌套，才能够获得系统的效率。
唯有行政运行机制才是效率的载体，亦即效率的形成机制，没有行政运行机制就没有效率。三个效率唯有集中释放在具体项目的行政运行机制上才能产生实质的作用，否则就是行政资源的空耗，就是行政效率小于1。
行政系统中所有行政运行机制效率的总和就是行政系统的效率。所以，只有取得所有行政运行机制的高效率，才能实现行政系统的高效率。
特别地，行政运行机制是行政的核心。还以汽车运输经营为例，尽管汽车、工具和司机的能力（行政体制的资源）非常雄厚，但若不适应某个具体项目的山路，其能力就难以在这个项目发挥作用，这就等同于行政运行机制难以建立或难以运行，因此，也就不会有行政效率。
5．3 ICM系统运行定律
管理实践和理论研究都可以证明，若一个系统以n（n≥3）级要素彼此互动、相对封闭和协同匹配的方式运行，它就是一个运行效率i≥1的有序且可靠运行的系统（证明见“安全管理基本理论与技术”，冶金工业出版社，2007年6月）。因为这样的系统是由互动（Interaction）、封闭（Closing）和匹配（Matching）三个运行维度嵌套的系统，所以简称作ICM运行系统，而互动、封闭、匹配这六个字则称为系统运行定律。
运用系统运行定律可以实现行政运行机制有序且可靠地运行，并使其运行效率i≥1。
匹配是形成一个共同的功能，也就是系统功能。
封闭是实现子系统的功能，也就是行政要素功能。
互动是提供要素与要素之间、要素与系统之间、系统与环境之间的物质、能量和信息交流的功能，它不仅涉及要素划分及其机能的分配，也涉及系统运行的程序和规则，还涉及牵制手段的运用，更涉及系统环境的影响、制约和需求。
5．4建立行政效率不小于1的嵌套行政运行机制
以ICM系统运行定律建立行政效率不小于1的嵌套行政运行机制，需要至少从四个层面着手做起：
1）中央政府系统的“彼此互动、相对封闭和协同匹配”运行方式的规划；
2） 部委系统的“彼此互动、相对封闭和协同匹配”运行方式的规划；
3） 司局系统的“彼此互动、相对封闭和协同匹配”运行方式的规划；
4） 囊括中央政府、部委、司局、社会、行会、企业、公民、行政服务对象的“彼此互动、相对封闭和协同匹配”的一系列具体行政运行机制的规划。
上述前三个层面同属于行政体制层面，仅是产生行政效率的源泉；最后一个层面属于行政运行机制层面，只有这个层面才能产生行政效率。
例如，有报道称，“食品安全涉及九个部门，职能交叉，权责不清，致使食品安全管理落后，危害群众健康生命的案件时有发生，人民群众意见很大，食品质量成为政府管理中的一个突出薄弱环节”，并把原因归罪为“一些需要集中管理的职能过于分散，机构设置过多，职责分工过细”。
但报道所称的职能、机构、职责均属于体制范畴问题。在食品质量问题上，体制缺陷只是表面容易观察到的现象而已，其实，问题的本质在于政府没有建立控制食品质量的一系列行政运行机制，即没有建立起囊括中央政府、部委、司局、社会、行会、企业和公民等一脉相承、相互融合、相互和谐的一系列具体行政运行机制。上面报道给出的归因只看到了行政体制的缺陷，而没有看到行政运行机制的缺陷。不知道这是不是大多数人的看法，如果是的话，所谓的大部门制改革，就只会是按当届领导人的意愿分久必合，合久必分，就只会是只改体制而不建机制，其结果，只会空忙一场，既浪费了资源，又不会提高政府的行政效率！
6.0结语
中国人民在复兴中华、构建和谐社会，推动人类文明发展过程作出了历史性的贡献。中国的嵌套国家机器模式正成为世界政治舞台的亮点。在大部门制探讨中，建言以COC系统功能定律建立具有可靠性功能的嵌套政府体制，以ICM系统运行定律建立行政效率不小于1的嵌套行政运行机制。政府效率来自于中央政府、部委、司局、社会、行会、企业和公民等一脉相承、相互融合、相互和谐的一系列具体的行政运行机制，在关注政府体制的时候，更应当关注行政机制。一系列具体的行政运行机制的建立，是摈弃被动、事后行政,提倡主动、事前行政、实现和谐社会的标志。
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